نگاهی به وضعیت فقر و توزیع درآمد نشان میدهد که یارانه پرداختی، به شکل بهینه توزیع نشده و در میزان اصابت به هدف با مشکل اساسی روبهرو است. بهطور ویژه یارانه ارزی که در سال ۱۳۹۷ توزیعشده است، یعنی اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی وارداتی، نهتنها در شیوه اجرا دارای اشکال بوده و هدر رفت منابع را در پی داشته، بلکه در شناسایی و اصابت به گروههای هدف نیز دارای ایراد اساسی است.
مسئولان هم دیگر به این نتیجه رسیدهاند سیاست ارز ترجیحی فایدهای نداشت و شکستخورده است، اما برای جایگزینی آن صحبتی به میان نیامده است. حالا مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی «سیاست حمایتی جایگزین ارز ترجیحی» را منتشر کرده است.
طبق این گزارش، نرخ تورم در سال ۱۳۹۷ رکوردهای جدیدی را ثبت کرده است. بر اساس اعلام مرکز آمار ایران نرخ تورم نقطهبهنقطه در اسفندماه ۱۳۹۷ به بیش از ۴۷ درصد رسید. در کنار آن رشد اقتصادی منفی پیشبینیشده برای سالهای ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، کاهش شدید درآمد حقیقی و رفاه خانوار را در پی خواهد داشت.
برآوردها از نرخ فقر نشان میدهد درحالیکه در سال ۱۳۹۶، در حدود ۱۶ درصد از جمعیت کشور در زیرخط فقر مطلق قرار داشتهاند، تا پایان سال ۱۳۹۷ در حدود ۲۳ الی ۴۰ درصد (با سناریوهای مختلف برای وضعیت درآمدی خانوار در سال ۱۳۹۷) در زیرخط فقر قرار خواهند گرفت و هزینه تأمین حداقل نیازهای زندگی بهشدت افزایش خواهد یافت. مجموع این موارد نیاز جدی و فوری به اجرای یک سیاست حمایتی بهخصوص از گروههای آسیبپذیر را نشان میدهد. این در حالی است که از ابتدای سال ۱۳۹۷ تاکنون، سیاست حمایتی جدیای به اجرا گذاشته نشده و در مقابل تنها سیاست یارانهای (و نه حمایتی) اجراشده، اختصاص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی بوده که این سیاست نیز در دستیابی به اهداف با مشکل جدی روبهرو بوده است.
این گزارش می نویسد: سیاست اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی از ابتدای سال ۱۳۹۷ پیگیری شده و در مردادماه ۱۳۹۷ با معرفی ۲۵ قلم کالا بهعنوان کالاهای اساسی، ارز با نرخ ترجیحی تنها برای واردات این ۲۵ قلم کالا اختصاص داده شد. هرچند هدف از اجرای این سیاست، ثبات قیمت کالاهای اساسی در بازار بود، اما افزایش قابلتوجه قیمت کالاهای اساسی در بازار باعث شد تا این سیاست از اهداف خود بازماند.
برآوردها نشان میدهد که کالاهای اساسی موجود در شاخص قیمت مصرفکننده (CPI) و تولیدکننده (PPI) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷ به ترتیب ۵۳ و ۴۷ درصد رشد قیمت را تجربه کردهاند. این در حالی است که رشد کل شاخص کالا (در شاخص قیمت مصرفکننده) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷،۷۳ درصد بوده که در این میان کالاهای غیرمشمول دریافت ارز ترجیحی نیز ۸۵ درصد رشد قیمت را تجربه کردهاند. یعنی اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی، توانسته رشد ۵۳ درصدی در مقابل رشد ۸۵ درصدی برای این کالاها را به همراه داشته باشد که این دستاورد با اختصاص بیش از ۱۴ میلیارد دلار (در شرایطی که کشور در محدودیت منابع ارزی به سر میبرد) برای واردات مجموع کالاهای اساسی رخداده است.
براساس این گزارش، علاوه بر عدم تأمین کامل اهداف، یعنی ثبات قیمت کالاهای اساسی، معایب بسیار دیگری نیز متوجه این سیاست است. گسترش فساد و رانت جویی، افزایش شدید تقاضا برای این کالاها (بهواسطه رانت زیادی که در پی دارد) که باعث شده تا واردات کالاهای اساسی نسبت به سال گذشته افزایش قابلتوجه داشته باشد. تضعیف تولید ملی یکی دیگر از پیامدهای منفی این سیاست است. بهعنوانمثال در خبرها اعلامشده است که برای اولین بار طی ۶ سال گذشته، واردات مرغ صورت گرفته است. یعنی در حالتی که تولیدکنندگان مرغ گوشتی در داخل کشور با تورم سطح عمومی قیمتها مواجهند، مرغ وارداتی با ارز ترجیحی و باقیمتی پایینتر از مرغ تولید داخل، عرضه خواهد شد.
درنتیجه با مقایسه منافع احتمالی و هزینههای اجرای این سیاست، پیشازاین، پیشنهاد حذف ارز ترجیحی توسط مرکز پژوهشهای مجلس ارائه شد. همچنین عنوان شد که با توجه به لزوم اجرای یک سیاست حمایتی جدی، با حذف ارز ترجیحی میتوان از منابع آزادشده، سیاستهای حمایتی جایگزینی را به اجرا گذاشت. این مطالعه به بررسی سیاستهای حمایتی جایگزین ارز ترجیحی میپردازد.
مرکز پژوهش ها می نویسد: یارانهها در ایران و انواع مختلف اختصاص و پرداخت آن موجب شده تا برآورد دقیقی از میزان یارانه پرداختی به هر ایرانی به دست نیاید. بااینحال نگاهی به وضعیت فقر و توزیع درآمد نشان میدهد که این یارانه پرداختی، به شکل بهینه توزیع نشده و در میزان اصابت به هدف با مشکل اساسی روبهرو است. بهطور ویژه یارانه ارزی که در سال ۱۳۹۷ توزیعشده است، یعنی اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی وارداتی، نهتنها در شیوه اجرا دارای اشکال بوده و هدر رفت منابع را در پی داشته، بلکه در شناسایی و اصابت به گروههای هدف نیز دارای ایراد اساسی است.
بررسیها نشان میدهد که حتی با فرض ثبات قیمت کالاهای اساسی در بازار، اختصاص یارانه به شیوه کنونی، باعث میشود تا یارانه دهکهای بالایی چندین برابر یارانه دهکهای پایین درآمدی باشد بهطوریکه دهک دهم در حدود چهار برابر دهک اول یارانه دریافت میکند. این موضوع ازآنجهت است که بهطورکلی مصرف دهک بالای درآمدی بیش از مصرف دهک پایین بوده و درنتیجه با این روش، بخش زیادی از یارانه تخصیص دادهشده، در اختیار دهک دهم قرار خواهد گرفت. بر اساس محاسبات انجامشده یارانه دهک دهم بهطور سرانه ماهیانه در حدود ۷۳ هزار تومان و یارانه دهک اول در حدود ۱۸ هزار تومان خواهد بود. این در حالی است که اگر این یارانه بهطور مساوی بین همه مردم تقسیم میشد، هر فرد در حدود ۳۸ هزار تومان در ماه یارانه نقدی دریافت میکرد.
این گزارش ادامه می دهد: بنابراین با توجه به ضعف سیستم یارانهای کنونی، سعی داریم تا از منابعی که برای این امر اختصاص دادهشده برای یک سیاست حمایتی بهینه استفاده کنیم. نتایج بررسی انواع سیستمهای حمایتی و پرداخت یارانه در کشورهای مختلف جهان و مزایا و معایب هریک از آنها، نشان میدهد که در بیشتر کشورهای دنیا، سیاست حمایتی به سمت روشهای پرداخت نقدی حرکت کرده است. نگاهی به پراکندگی متداولترین برنامههای سیاستی دنیا نشان میدهد که از بین ۱۲۲ برنامه در سال ۲۰۰۴،۴۹ برنامه پرداخت نقدی بوده و ۷۳ برنامه دیگر بین سایر انواع برنامههای حمایتی توزیعشده که تا سال ۲۰۱۵ حرکت به سمت سیاستهای پرداخت نقدی بیشازپیش افزایشیافته است. ازاینرو سیاستهای پرداخت نقدی به سیاستهای کالایی و یا هر روش دیگر غیرنقدی ترجیح داده میشود.
سیاستهای نقدی به لحاظ میزان اصابت به هدف، حداقل نشت، حداقل فساد، حفظ کرامت انسانی و بیشترین سرعت در تحقق اهداف و عدم نیاز به دستگاههای اجرایی و نهادهای گسترده، نسبت به روشهای غیرنقدی ارجحیت دارند. بااینحال پرداخت نقدی دارای الزامات و پیشفرضهایی است که بدون لحاظ آنها اجرای سیاست پرداخت نقدی توصیه نمیشود. ازجمله این الزامات آن است که منابع پرداخت باید مشخص باشد، همچنین پرداخت نباید دائمی باشد و باید از قبل تعیین شود که بهعنوانمثال تنها برای یک سال خواهد بود. پرداخت منظم نبوده و مقدار آن نیز برای مردم مشخص نیست تا تصور یک درآمد دائمی را ایجاد نکند.
از طرف دیگر ممکن است سیاستگذار دغدغه تأمین حداقل کالری موردنیاز خانوار را داشته باشد. هرچند پرداخت کالایی نمیتواند بهطور کامل متضمن دریافت کالری باشد و با احتمال زیادی خانوارهایی که نیازمند پول نقد هستند، کالا را با پول نقد معاوضه خواهند کرد، بااینحال تا حدی میتواند برای درصدی از خانوارها تأمین حداقل کالری باشد. راهحلی که در این زمینه مطرح میشود یارانه نقدی ـ کالایی است. بهطوریکه کارت یارانه بهمنظور خرید کالای اساسی در اختیار خانوار قرار میگیرد، اما پس از مدتزمانی قابلیت نقدشوندگی دارد.
در این شرایط هرچند نسبت به روش صرفاً نقدی از شفافیت کمتری برخوردار است، اما به لحاظ تأمین حداقل کالری نسبت به روش نقدی تا حدودی ارجحیت داشته و از همه مهمتر آنکه ازآنجاییکه بهطورمعمول سیاستگذار دغدغه تأمین حداقل کالری را دارد، این روش پذیرش بیشتری از سوی سیاستگذار در زمینه اجرا دارد. به همین جهت در این مطالعه روش پرداخت نقدی ـ کالایی پیشنهادشده که در قسمت انتهایی گزارش در پیشنهادها بهتفصیل به آن پرداختهشده است. تصمیمگیری برای اجرای سیاست پرداخت نقدی ـ کالایی این سؤال را ایجاد میکند که چه میزان و به چه درصدی از جمعیت کشور باید پرداخت شود.
برای پاسخ به این سؤال ابتدا باید منابع در دسترس را بررسی کرد. از میان ۱۴ میلیارد دلار اختصاص دادهشده به کالاهای اساسی در سال ۱۳۹۷، در حدود ۳ میلیارد دلار مربوط به دارو بوده و بنابراین در حدود ۱۱ میلیارد دلار به سایر کالاهای اساسی اختصاصیافته است. از این ۱۱ میلیارد دلار در حدود ۸.۳ میلیارد دلار به واردات گوشت قرمز (گاو و گوساله)، تخممرغ، برنج، روغن خام، کنجاله سویا، دانه سویا، جو و ذرت اختصاصیافته که در حقیقت کالاهای مصرفی و یا نهادههای دامی و کشاورزی برای کالاهای مصرفی هستند.
با توجه به محدودیت منابع ارزی در سال آینده، پیشنهاد مرکز پژوهشها حذف ارز ترجیحی اختصاصیافته به کالاهای اساسی بهغیراز دارو و واردات آنها با ارز نیماست. در این میان، از درآمد ایجادشده ناشی از اختلاف ارز ترجیحی و نیمایی برای ۸.۳ میلیارد دلار اختصاصیافته به کالاهای اساسی مصرفی میتوان بهعنوان منبعی برای پرداخت یارانه به مصرفکنندگان و کمک به رفع مشکل سرمایه در گردش تولیدکنندگان استفاده کرد. بنابراین در این گزارش از رقم ۳۸.۳ میلیارد دلار بهعنوان منبع سیاست حمایتی برای پرداخت به تولیدکننده و مصرفکننده استفادهشده است.
این گزارش می نویسد: برای دستیابی به برآوردی جهت چگونگی تناسب بین منابع در دسترس و میزان پرداخت به مصرفکننده، از روشهای محاسبه جبران رفاه از دست مصرفکننده ناشی از افزایش قیمت استفادهشده است. به این منظور سناریوهای مختلف برای جبران خانوار به ازای رفاه ازدسترفته ناشی از افزایش قیمت کالاهای گوشت دام (گوسفند و گوساله)، مرغ، تخممرغ، روغن نباتی و برنج خارجی بررسیشده است. جبران رفاه خانوار بر اساس منابع موردنیاز خانوار برای جبران (معیار CV) محاسبهشده که میزان جبران رفاه ازدسترفته خانوار در شرایطی که قیمتها تغییر پیداکرده را محاسبه میکند.
سناریوهای مختلف و نتایج بهدستآمده از آن بهتفصیل در طول گزارش و در پیوست آن ارائهشده، اما بهطور خلاصه باید عنوان داشت که با فرض آنکه افزایش نرخ ارز از ۴۰۰۰ تومان در اسفندماه ۱۳۹۶ به ۱۲ هزار تومان در بهمنماه ۱۳۹۷، منجر به افزایش سه برابری قیمت کالاهای مصرفی نامبرده شده در بالا شود، مقدار جبران خانوار بر اساس معیار CV بسته به آنکه جبران رفاه ازدسترفته سرانه، نسبت به اسفندماه ۱۳۹۶ و یا آبان ماه ۱۳۹۷ صورت گیرد، بهطور متوسط برای کل دهکها در سطح کشوری، به ترتیب ۸۸ و ۴۴ هزار تومان در ماه خواهد بود. باید توجه داشت که این میزان تنها برای رفاه ازدسترفته ناشی از افزایش قیمت پنج گروه کالایی نامبرده شده در بالا بوده و افزایش هزینه مصرفکننده در سایر بخشها را پوشش نمیدهد.
این امر به آن معناست که با توجه به سطح قیمتها در آبان ماه ۱۳۹۷، اگر فرض کنیم که حذف ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی در بدترین حالت منجر به افزایش سه برابری قیمت آنها (نسبت به اسفندماه ۱۳۹۶ که پسازآن سیاست ارز ترجیحی به اجرا گذاشته شد) شود، بهطور سرانه بر اساس معیار CV هر فرد (بهطور متوسط در سطح کشور) حاضر است ۴۴ هزار تومان ماهیانه دریافت کند تا این تغییر را بپذیرد. اگر بخواهیم بر اساس قیمتهای اسفندماه ۱۳۹۶ بسنجیم، در اسفندماه ۱۳۹۶ هر فرد (بهطور متوسط در سطح کشور) حاضر است ماهیانه ۸۸ هزار تومان دریافت کند تا افزایش قیمت برای پنج گروه کالایی نامبرده شده در بالا را بپذیرد. شایانذکر است که این محاسبات بسیار وابسته به سطح قیمتها در زمان محاسبه است. یعنی بهعنوانمثال میزان جبران مصرفکننده در آبان، آذر و… باهم متفاوت است.
حالا پیشنهاد مشخص مرکز پژوهشها برای سیاست جایگزین ارز ترجیحی به این قرار است: سیاست حمایتی تنها برای سال ۱۳۹۸ به اجرا گذاشته خواهد شد. بنابراین پیشنهاد میشود، مبلغ ۸.۲۹۷ میلیارد دلار بهعنوان منابع سیاست حمایتی در سال ۱۳۹۸ در نظر گرفته شود. ما به ازای ریالی این مبلغ، بر اساس اختلاف بین نرخ ارز در سامانه نیما و ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دلار مشخص میشود. این مبلغ در حسابی نزد بانک مرکزی نگهداری شده و پرداخت یارانه نقدی ـ کالایی تنها از محل این منبع قابل پرداخت است. درصورتیکه منابع ارزی و ریالی موردنظر تأمین نشود، پرداخت یارانه متوقف خواهد شد و امکان پرداخت یارانه پیش از تأمین منابع وجود ندارد.
کارت الکترونیک نقدی ـ کالایی به هفت دهک اول درآمدی و چهار بار در سال در فواصل زمانی نامشخص تعلق میگیرد بهطوریکه تا انتهای سال ۱۳۹۸ هر ایرانی در هفت دهک اول درآمدی، مجموعاً در حدود ۴۳۲ هزار تومان در سال دریافت کند. این کارت در اختیار سرپرست خانوار قرار خواهد گرفت.
اعتبار کارت تنها برای خرید کالاهای اساسی (گوشت مرغ، گوشت گوسفند و گوساله، تخممرغ، برنج، روغن و حبوبات) در مراکز توزیعی که کد اقتصادی و دستگاه کارتخوان ثبتشده دارند قابلاستفاده بوده و پس از سه ماه قابلیت دریافت نقدی از کلیه دستگاههای خودپرداز متصل به شبکه شتاب را داراست.
منابع باقیمانده که در حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده (و با تغییرات نرخ ارز تغییر خواهد کرد) برای سیاست حمایتی تولید منظور خواهد شد.
