چرا برنامه‌ها و سندهای توسعه در ایران اجرا نمی‌شود

نه به سندنویسی اعتبار می‌دهد و نه معتقد است که این اسناد می‌توانند رهگشای آینده مسیر توسعه باشند. به سند چشم‌انداز 1404 همان اندازه بدبین است که از موضع یک فعال حوزه محیط زیست و آب، به سند چشم‌انداز فولاد 1404. محمد فاضلی، عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی می‌گوید: سندها بخشی از کارکرد نظام اداری ما هستند که اجماعی بودن این استاد محل تردید جدی است. به گفته فاضلی دولتی‌های مهم اسناد نوشته‌شده را حتی یک ‌بار هم نخوانده‌اند.

چرا بعد از گذشت حدود 13 سال از عمر سند چشم‌انداز 1404 ایران، اهداف آن محقق نشد؟

من اول نکاتی کلی درباره همه سندهای نوشته‌شده درباره توسعه در ایران را به طور خلاصه بیان می‌کنم. من خیلی از این سندهای نوشته‌شده، بالاخص درباره آب و محیط زیست را خوانده‌ام و دیده‌ام که هم‌زمان با نگارش سندها و بعد از انتشار و ابلاغشان، وضعیت حوزه موضوعی سند، تغییری نکرده یا بدتر شده است. «بدتر شدن وضعیت» برای مثال درخصوص آب و محیط‌زیست صدق می‌کند.

سندها، متن، و کارکرد بخشی از نظام اداری ما هستند که اگر این سندها را ننویسند، این بخش از نظام اداری کار معنادار دائمی دیگری ندارد. عمده این سندها در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام نوشته شده‌اند. اگر کارکرد سندنویسی را از این دبیرخانه بگیرید کارکرد جدی دیگری برای این دبیرخانه باقی نمی‌ماند. سندها ابراز وجود بوروکراتیک دبیرخانه است.

نکته دوم، اجماعی بودن این سندها هم محل تردید است. شما به این سند چشم‌انداز افق 1404 فولاد توجه کنید. چه‌کسی هدف‌گذاری یا مشخص کرده که باید در سال 1404 ایران 55 میلیون تن فولاد تولید کند؟ همین الان هم صنایع فولاد در ایران با چندین نقد جدی مواجه هستند. اینها صرفاً با انرژی یارانه‌ای و آب یارانه‌ای سرپا هستند. توسعه این صنایع در ایران محصول نظام توزیع یارانه‌ها است. مهدی آگاه و مریم حسنی در مقاله‌ای که در وبسایت «شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی» درباره یارانه فولاد منتشر شده است (http://npps.ir/ArticlePreview.aspx?id=101714) سهم یارانه انرژی این صنایع را محاسبه کرده‌اند. آن‌ها نشان داده‌اند سهم یارانه مخفی انرژی در صنعت فولاد گازی برای تولید یک تن شمش فولاد فقط در سه فرآیند اصلی تقریباً 41 درصد از قیمت فروش آن را تشکیل می‌دهد و بر همین اساس فقط یارانه شرکت فولاد مبارکه اصفهان در سال 1392 برابر با 1231 میلیون دلار برآورد شده است. جالب این‌که در همان مقاله به صراحت آمده است: «بدبختانه برخی همتایان ناآگاه ایشان صنعت فولاد به روش احیای مستقیم با استفاده از گاز طبیعی را سودآور پنداشته و برای تولید این نوع فولاد تا میزان 55 میلیون تن در سال برنامه‌ریزی کرده‌اند.» آگاه و حسنی در همان مقاله با محاسبات نشان می‌دهند چنانچه کارخانه فولاد مبارکه اصفهان یارانه‌ای در پوشش گاز ارزان دریافت نمی‌کرد ترازنامه این کارخانه با زیانی معادل 223,650,200 دلار روبه‌رو بود. خب، سؤال این است که تصمیم درباره هدف‌گذاری برای رسیدن به 55 میلیون تن تولید فولاد بر اساس کدام اجماع و لحاظ کردن نظرات چه‌کسانی، با چه ملاحظات اقتصادی، محیط‌زیستی، اشتغال و… صورت گرفته است؟ اگر این یارانه‌ها را از این صنایع بگیرید، چیزی از آنها نمی‌ماند، به خصوص که این صنایع در جاهایی استقرار دارند که با کمبود آب مواجه هستند و عمدتا این صنایع، خیلی آب‎بر هستند.

 بدبینانه اگر به موضوع نگاه کنیم این است که اگر این سندنویسی‌ها را از بخشی از نظام اداری  بگیریم، در عمل آن‌ها کارکردی نخواهند داشت. کسانی منافع در بخشی از صنعت یا اقتصاد دارند که می‌خواهند به استناد آن سندها بر رانت‌ها و ادامه آن تأکید و آن را توجیه کنند.

بخشی از این هم به سندنویسی و قانون و بخشنامه‌نویسی زیاده از حد و تأکید زیاد بر دستور دادن و کنترل برمی‌گردد. وقتی سازوکار واقعی مثل بازار کار نکند، مجبور هستید بر نظام دستوری و کنترلی در اموری تأکید کنید. نبود سازوکارهای واقعی، فقدان ملزومات نهادی نظیر شفافیت و پاسخ‌گویی، به برخی امکان می‌دهد علی‌رغم همه شواهد درباره وضع وخیم منابع آب کشور، مدعی شوند که عده‌ای با محاسبات غلط خود می‌گویند آب کم است، و هیچ‌کس هم نمی‌پرسد که اگر منابع آبی مشکلی ندارند چرا کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی در دولت تصویب و تشکیل شده است و خود وزارت جهاد کشاورزی هم عضو این کارگروه است؟ سندهای این‌چنین در جایی توسعه می‌یابند که سازوکارهای موجد عقلانیت در اقتصاد کار نمی‌کنند، نظام انگیزش‌های کنشگر اقتصادی مخدوش و مختل است، و یک زیرنظام اداری هم کارکردش را تولید این اسناد تعریف کرده است.

سندها، متن و کارکرد بخشی از نظام اداری ما هستند که اگر این سندها را ننویسند، این بخش از نظام اداری کار معنادار دائمی دیگری ندارد

سندها سه وجه دارد: اول اینکه کارکرد بوروکراتیک دستگاهی است که اگر این کار را نکند دچار بحران هویت می‌شود. دوم اینکه این نتیجه  تعارض منافع گروهی است که می‌خواهد برای جا انداختن منفعت خود از سندها بهره بگیرد و در نهایت اینکه سند محصول وضعیت سیستم بوروکراتیک است که سازوکار مولد اهداف نیست و به دنبال راه رهایی‌بخش است. سندنویسی در ایران درست مثل فرهنگ‌سازی است؛ یعنی گاه نظام انگیزشی افراد را به سمت خاصی می‌خواهد جهت دهد. آن نظام انگیزشی مثل نظام بازار می‌خواهد منافع را به صورت مشروع توزیع کند. تصور کنید که با دلار ارزان 40 سال است که قاچاق و واردات را توسعه می‌دهید و هم‌زمان مصرف‌ و رانت‌جویی افزایش می‌یابد، ولی از سوی دیگر می‌خواهید با سند نوشتن جلوی قاچاق را بگیرید. وقتی سازوکار اصلی از کار بیفتد، سندها و متن‌ها در نهایت هیچ کار مؤثری نمی‌توانند بکنند. فرض کنید نوع شهرسازی، تراکم‌فروشی، نوع خودروها، یارانه پنهان بنزین، نظام حمل و نقل عمومی و وضعیت خیابان‌ها را به گونه‌ای که امروز هست، تعریف کنید و در نهایت بخواهید مردم را دوچرخه‌سوار کنید. هرقدر هم سند بنویسید، شدنی نیست.

شما برای اجرایی شدن سند چشم‌انداز به چه سازوکارهایی در دولت‌ها تأکید دارید؟

من  فکر می‌کنم این سندنویسی‌ها کارکرد دولت نیست؛ دولت امور اجرایی را بهتر از دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌داند و برای همین دنبال سندنویسی نیست. این سندها از دل دولت درنمی‌آید.

آیا باید از دولت انتظار داشت که این امور را به عهده بگیرد؟

ما هرچه سند کلان در این کشور داریم، در جایی غیر از دولت تهیه می‌شود و گاه به دلیل الزام قانونی برای موجودیت این نهادها، مجبور به نوشتن هستند. البته دولتی‌ها هم در این جلسات حضور دارند ولی در نهایت نظرات آنها خیلی صوری و از سر ناچاری است. بد نیست با بوروکرات‌هایی که در جلسات تدوین این سندها مشارکت می‌کنند مصاحبه کنید. حس و ادراکشان از این مشارکت را درخواهید یافت، وظیفه سازمانی‌شان است، باوری ندارند. آن‌ها می‌دانند که این سندها مشکلی حل نمی‌کنند و گاه باعث افزوده شدن بر هنجارها و موازی‌کاری هم می‌شوند.

اما در نهایت انتظار می‌رود این سندها را دولت‌ها به کار گیرند؟

ببینید، دولت با سازوکار دیگری کار می‌کند. اینها درگیر تخصیص بودجه و کار واقعی هستند. دبیرخانه مجمع اما درگیر کار اجرایی واقعی نیست. سندهای متعدد نوشته شده و به جایی نرسیده‌اند، دولتی‌ها هم می‌دانند که نوشته شدن سندهای بیشتر برای حل مسئله نیست.

به دولت هم در  برنامه‌های کوتاه‌مدت مثل بودجه‌نویسی و میان‌مدت مثل  برنامه پنج‌ساله توسعه ایرادهای اساسی وارد است.

بله. در اینجا هم ما تعارض منافع، توزیع رانت پنهان و همه ایرادهای اساسی را می‌بینیم. بارزترین این ایرادها در بودجه است. آقای لاریجانی اخیرا عنوان کرده‌اند که در بودجه حدود 900 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان است؛ بودجه‌ای که اصل آن 440 میلیارد تومان است و دو برابر آن یارانه پنهان است. اما بودجه نسبت به سندهای دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام واقعی‌تر است. همان ترتیبات نهادی و سازوکارهایی که فقدانشان باعث عدم تحقق سندها می‌شود، بر ناکارآمد شدن اسناد تولیدشده توسط دولت نیز اثر می‌گذارند.

یعنی این ایراد به سند چشم‌انداز بیست‌ساله هم وارد است؟

بله وارد است. همین که دولت‌های متوالی می‌آیند و می‌روند و سند یا قانونی اجرا نمی‌شود، نشان می‌دهد سازوکاری در دنیای واقعی برقرار است که مندرجات متن سند، فعلیت نمی‌یابد. من مطمئن هستم که دولتی‌های مهم حتی یک بار هم این سندها را نخوانده‌اند یا با دقت نخوانده‌اند. بعید می‌دانم فرد دیگری را هم پیدا کنید که وظیفه سازمانی‌اش خواندن و مداقه در این اسناد نباشد، یا برای نوشتن مقاله و مطلب مجبور به مراجعه به این اسناد نباشد، و با دقت برای حرکت کردن در مسیر اجرا، این اسناد را خوانده باشد. تصور می‌کنم کسانی که برنامه تقدیمی وزرا به مجلس را تهیه می‌کنند، یا هرکجا که بوروکراتی لازم دارد اقدامی را مستند به اسناد بالادستی کند، نسخه‌برداری و تکرار بندهایی از این اسناد را انجام می‌دهند.

این وضعیت چه تاثیری بر ساماندهی و سیاست‌گذاری امور دارد؟

من بعید می‌دانم هیچ کدام از این سندهای کلی، اثر واقعی بر امور داشته باشد. ممکن است کسانی که در تعریف این اسناد نقش داشته‌اند یا در حمایت کردن از آن‌ها نفعی دارند، از اجرا نشدنشان گله کنند، ولی کیفیت و کمیت توسعه کشور، از این اسناد جهت و نیرو نمی‌گیرد. سند افق 1404 فولاد اگر اجرایی نشود، این ذی‌نفعان هستند که مدام آن‌ را عنوان می‌کنند یا می‌خواهند از این سند برای اخذ مجوزها، وام‌ها و پیشبرد واردات قراضه، یارانه انرژی ارزان بهره بگیرند ولی تولید فولاد براساس این سند نه پیش خواهد رفت و نه از کار خواهد افتاد. اغلب این سندهای نوشته‌شده، متن پشتیبان قابل ارائه به عموم هم ندارند. اینها بیشتر از جنس هدف‌گذاری هستند که سندنویس‌ها دوست دارند.

به نظر شما دلیل اجرایی نشدن سندهایی چون سند چشم‌انداز بیست‌ساله، آرمان‌گرایی است؟

سندها در ایران از مرز آرمان‌گرایی فراتر می‌روند، آرزوهایی هستند که سیاست‌گذار حاضر نیست الزامات آن‌ها را پذیرا شود. تمام هدف‌گذاری‌های یک سند باید در مطالعات پشتیبان به طور دقیق عنوان شود ولی این سندها معمولا چنین پشتیبانی ندارند. اهداف دوست‌داشتنی خوبی را طرح می‌کنند ولی الزاماتش را برنمی‌شمرند.

دلیل نگفتن از الزامات اجرای هدف‌ها چیست؟

سندنویسان خودشان می‌دانند به محض ورود به تشریح الزامات، با تعارض در درون کل سیستم مواجه می‌شود. برنامه ششم توسعه به هدف 888 اشاره کرده است؛ یعنی 8 درصد رشد اقتصادی، 8 درصد تورم و 8 درصد بیکاری. باید پرسید ملزومات 8 درصد رشد سالیانه اقتصادی چیست؟ برای رشد 8 درصد اقتصاد باید سالیانه 50 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری داخلی و 150 میلیارد دلار سرمایه خارجی جذب شود. هرکسی بدیهیات علم اقتصاد و روابط‌ بین‌الملل را بداند، متوجه می‌شود چنین مسئله‌ای شدنی نیست و غیرواقع‌بینانه است.

گزارش آنکتاد[1] در سال 2018 نشان می‌دهد ده کشوری که میزبان بیشترین ورود سرمایه خارجی بوده‌اند عبارت‌اند از آمریکا، چین، هنگ‌کنگ، هلند، ایرلند، استرالیا، برزیل، سنگاپور، فرانسه و هند که به ترتیب 311، 144، 85، 68، 66، 60، 60، 58، 50 و 45 میلیارد دلار سرمایه خارجی جذب کرده‌اند. ما به چه حسابی مدعی می‌شویم که باید رقمی معادل چین سرمایه خارجی جذب کنیم؟

سندنویس‌ها و برنامه‌نویس‌ها تعمداً ملزومات را بیان نمی‌کنند زیرا به محض گفتن ملزومات، تعارض‌ها آشکار می‌شود. 150 میلیارد دلار جذب سرمایه‌گذاری خارجی یعنی تحریم نباشد، الگوی کسب و کار تغییر کند، روابط بانکی در حد عالی باشد و به ملزومات حکمرانی شفاف و متناسب با دنیای امروز تن بدهید.

سندنویسی در کشورهای دیگر چگونه است؟

من به‌واسطه فعالیت چهارساله در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری، با مجموعه‌ای از سندهای کشورهای دیگر آشنا هستم. ما شماری از آن‌ها را در این مرکز ترجمه و حتی جلسات بررسی آن‌ها را برگزار کردیم. شما سند توسعه عربستان را که مؤسسه مکنزی آن را تهیه کرده با سندهای نوشته‌شده در ایران مقایسه کنید. بخش مهم سند 2030 عربستان، توضیح موانع پیش‌ روی تحقق اهداف است. یادم هست همان موقع که سند چشم‌انداز 2030 عربستان در اوایل قدرت گرفتن محمد بن سلمان منتشر شده بود، منتقدان در داخل ایران، علی‌رغم این‌که سند به موانع بسیاری پرداخته بود، آن ‌را غیرواقعی تلقی می‌کردند و البته تا حد زیادی درست می‌گفتند. بدیهی است که این منتقدان – که بخشی از آن‌ها همین بوروکرات‌ها و متخصصان داخلی هستند – به سندهای نوشته‌شده در داخل کشور هم همین گونه می‌نگرند، البته زبانشان برای نقد سند عربستان گشاده‌تر بود.

سندها را کدام نهاد باید تهیه کند؟

من نمی‌توانم بگویم سند باید کجا نوشته شود، اما می‌توانم بگویم سند نوشتن نقطه شروع نیست، بلکه بخشی از حرکت است. شما نباید سند بنویسید تا کاری را شروع کنید، بلکه در فرایند شروع‌شده بر اثر نظام انگیزش‌های برگرفته از دنیای واقعی، لحظه‌ای فرامی‌رسد که برای هماهنگی، جهت‌دهی و حرکت با سرعت بالاتر به سند نیاز دارید، به متنی که نقشه راه همه ذی‌نفعان باشد و تقسیم کاری مشخص کند و کاری فراتر از متون و هنجارگذاری‌های موجود انجام دهد. اگر این را رعایت نکنید، سند تولید کردن می‌تواند نشانگر فشل بودن سیستم باشد. اسناد توسعه، در دو کشور یک معنا ندارند. سند دو وجه دارد: یا حاصل بلوغ سیستم است یا نتیجه فشل بودن سیستم. سندنویسی در سوئیس برای توسعه صنعت ساعت‌سازی به این معنا است که آنها 500 سال در این صنعت بودند و الان کنشگران آن می‌خواهند برای رقابت با رقبای خود، که بخش خصوصی هستند، نقشه راه بهتری داشته باشند. اما در اینجا همه سازوکار بازار نادیده گرفته شده، سازوکار عقلانی کار کنار گذاشته شده، ترتیبات نهادی مناسب موجود نیست، و سند می‌خواهد جایگزین عقلانیت باشد و این شدنی نیست.

این ایرادها به نظام بوروکراتیک برمی‌گردد.

این ایراد کل ساختار سیاسی است.

نظام بوروکراتیک چه مشخصه‌ای باید داشته باشد تا در کنار تکنوکراسی راهگشای مسیر توسعه باشند؟

این بحث گسترده‌ای خواهد بود و در نهایت باید ظرفیت نهاد دولت و مشکلات آن بررسی شود که به نظر می‌رسد از حوصله این بحث خارج است.

[1]. Investment Trend Monitor (https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeia2018d1_en.pdf)

مجله ایکسب

مجله خبری ایکسب، بازتاب اخبار و گزارشهای صنعت و اقتصاد ایران و جهان