گزارش و تحلیل

اقتصاد ایران چطور کسری بودجه را برطرف می کند؟

1 آبان 1397

دولت ایران فقط به این دلیل ناچار شده به تنوع بخشی به روش های تامین مالی روی آورد که در شرایط اضطرار قرار گرفته و با افت درآمدهای نفتی رو به رو شده است.

پژوهشکده پولی و بانک در گزارشی به « اثرات شیوه های جبران کسری بودجه بر تورم و رشد اقتصادی» پرداخته است. در بخشی از این گزارش «روش های تامین مالی کسری بودجه در اقتصاد ایران» آورده شده است.

طبق این گزارش، اقتصاد ایران مانند اغلب کشورهای نفتی، در برابر شوک های نفتی عموما با تشدید کسری بودجه مواجه می شود. در اقتصاد ایران، سالیان طولانی است درآمدهای مالیاتی کفاف هزینه های جاری دولت را نمی دهد و دولت با کسری تراز عملیاتی رو به روست.

دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی خود را جبران کند، سهم خود از درآمدهای نفتی را به بانک مرکزی می فروشد و با این درآمد، هم بخشی از کسری تراز عملیاتی خود را پوشش می دهد و هم به تملک دارایی های سرمایه ای می پردازد. چون دولت در همه سال ها با مازاد تراز سرمایه ای رو به روست بنابراین مازاد تراز سرمایه ای برای جبران کسری تراز عملیاتی هزینه می شود. حاصل جمع تراز عملیاتی و تراز سرمایه ای دولت، تراز مالی نام دارد، در اقتصاد ایران وقتی صحبت از کسری بودجه دولت می شود، منظور کسری موجود در همین تراز مالی دولت است.

به این ترتیب می توان اینگونه استنباط کرد که کسری تراز عملیاتی دولتی رابطه ای مثبت با قیمت و درآمد نفت داشته باشد به طوری که وقتی درآمدهای نفتی افزایش می یابد دولت هزینه های جاری خود را افزایش دهد. اما تجربه اقتصاد ایران نشان می دهد که وقتی قیمت نفت کاهش و درآمدهای نفتی محدود می شود، الزاما هزینه های جاری دولت کاهش نمی یابد بلکه دولت تلاش می کند به روش های تامین مالی کسری بودجه خود تنوع دهد. به این ترتیب در این گزارش هم رابطه کسری بودجه دولت با تحولات درامد نفت و هم روش های مختلف تامین مالی کسری بودجه در شرایط افول درآمد های نفتی مورد بررسی قرار می گیرد.

نمودار زیر نمایانگر میزان تراز عملیاتی و تراز مالی دولت ایران در طول سال های 1381 تا 1396 بوده و محور سمت چپ هم نشان دهنده درآمدنفتی سالانه ایران برحسب دلار امریکا است.

این نمودار نشان می دهد که در فاصله سال های 1381 تا 1388 درآمدهای نفتی ایران به سرعت در حال افزایش است اما تراز عملیاتی و تراز مالی دولت با یک شیب بسیار ملایم در حال افزایش بوده است. در واقع، به جز سال های 1385 و 1387 که با سیاست های انبساطی دولت و افزایش کسری تراز عملیاتی و تراز مالی همراه بوده است در مابقی سال های دوره زمانی 81 تا 88 تراز عملیاتی و تراز مالی رشد آرامی داشته اند. همچنین به دلیل چاق شدن حساب ذخیره ارزی در فاصله 81 تا 88، کسری های مربوط به سال های 85 و 87 هم در حسال ذخیره ارزی تامین شده است.

بنابراین در این فاصله زمانی، هرچند چشم دولت ها برای تامین کسری تراز عملیاتی به درآمدهای نفتی بوده است، اما در غالب سال ها رشد غافلگیرکننده ای در تراز عملیاتی دولت مشاهده نمی شود. اما از سال 89 به بعد، تراز عملیاتی دولت با شیب بسیار تندی رو به افزایش می گذارد و با اینکه درآمدهای نفتی در غالب سال های بعد از 89 روند کاهش داشته است اما دولت اهمیتی به این موضوع نداده و با اشتهای زیادی مخارج جاری خود را افزایش می دهد.

هرچند در طول سال های این دوره دریافت مالیات روند صعودی به خود گرفته اما این صعود قادر نیست افزایش شدید هزینه های جاری و در نتیجه تراز عملیاتی را پوشش دهد. بنابراین تراز عملیاتی و به تبع آن تراز مالی دولت، شیب صعودی پیدا کرده اند. بنابراین این فهم به دست می آید که از سال 89 به بعد، دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی و کسری تراز مالی خود را جبران کند، همانند عربستان سعودی و کویت به تنوع در روش های تامین مالی روی آورده است.

از سال 81 تا 88 حساب ذخیره ارزی محل اصلی کسری تراز مالی دولت بوده است. در واقع به دلیل اینکه از سال 81 تا 88 درآمد نفتی ایران در حال افزایش بوده، دولت نه تنها با تامین کسری تراز عملیاتی خود از درآمد های نفت استفاده کرده بلکه کسری تراز مالی خود را هم از محل ذخایر ارزی کشور برداشت کرده است. در حقیقت، صعود قیمت نفت و انباشت ذخایر ارزی سبب شده تا دولت نه تنها سهم سالانه خود از درآمدهای نفتی را صرف هزینه های جاری کند، بلکه ذخایر ارزی انباشت شده را نیز صرف این نوع هزینه های خود کرده است. همچنین چون ذخایر ارزی به اندازه کافی وجود داشته، دولت نیازی به تنوع بخشی به روش های تامین مالی خود ندیده است. اما با شروع روند کاهشی درآمدهای نفتی از سال 88 به بعد، دولت ناچار شده به سراغ روش های دیگری برای تامین کسری تراز مالی خود برود. طبق این نمودار از سال 89 تا 94 بخش بزرگی از کسری تراز مالی از محل واگذاری شرکت های دولتی بوده و در سال های 95 و 96 انتشار اوراق بدهی ابزار دولت برای تامین کسری تراز مالی بوده است.

علاوه بر این، دولت ایران فقط به این دلیل ناچار شده به تنوع بخشی به روش های تامین مالی روی آورد که در شرایط اضطرار قرار گرفته و با افت درآمدهای نفتی رو به رو شده است. بنابراین افت درآمدهای نفتی عامل اصلی تحول در ساختار تامین مالی کسری بودجه بوده و تغییر در شدت آثار کلان کسری بودجه را موجب شده است. استنباط دیگر این است که یکی از دلایل اصلی دولت ایران برای توسعه بازار اوراق بدهی در سال های اخیر تامین مالی کسری بودجه بوده، در حالی که عموما یکی از اهداف اصلی توسعه بازار اوراق بدهی بازپرداخت بدهی های دولت ها است.